在康复扶贫贷款管理体制改革工作
研讨会上的报告
中国残联教育就业部主任 钱鹏江
同志们：
这次我们邀请承担康复扶贫贷款任务的省级残联参加贷款管理体制改革工作研讨会。会议主要目的是贯彻落实中国残联与国务院扶贫办、财政部、中国人民银行四部门共同制定的《关于康复扶贫贷款管理体制改革的通知》文件精神，采取有效措施，确保康复扶贫贷款管理体制改革的顺利实施，有效落实 2008年中央康复扶贫贷款计划。
一、“十一五”以来残疾人扶贫工作情况
“十一五”以来，按照《中国残疾人事业“十一五”发展纲要》中提出的工作目标和要求，全国残疾人扶贫开发工作围绕“解决温饱、巩固成果、缩小差距、促进和谐”的基本方针，不断加大政策调节和资金投入力度，开阔工作思路，拓展工作领域，使残疾人扶贫开发工作取得新成效。
——国家继续保持信贷扶贫资金规模，两年间共安排康复扶贫贷款 15.6亿元，实际落实 12.9亿元。地方争取财政扶贫资金 5.33亿元。优惠政策减免和帮扶物资折款、社会捐助等其他扶贫资金 7.1亿元，享受优惠政策减免 1059万人次。
——扶持 256万农村贫困残疾人，初步解决温饱的残疾人生产生活状况得到改善。
——采取多种扶贫方式扶持贫困残疾人发展生产。全国已建立残疾人扶贫基地 5816个，集中安排扶持贫困残疾人 51.6万人。开展形式多样的农村实用技术培训，中央财政两年投入 1200万元培训经费，带动地方投入资金 2.52亿元，培训 157.8万人。积极开展社会帮扶，强化政府目标责任制管理，到 2007年底，全国结对帮扶单位 14.1万个，结对帮扶个人 111.8万人。
——“十一五”国家彩票公益金资助农村贫困残疾人危房改造项目 2.04亿元，两年国家计划任务 11.35万户，带动地方投入危房改造资金 13.19亿元，全国共计实施危房改造 17.32万户，受益贫困残疾人 25.44万人。
残疾人扶贫开发工作多年来围绕着康复扶贫信贷资金，通过项目扶贫辐射带动残疾人，解决了一部分农村贫困残疾人的脱贫问题，特别是“十一五”以来，中国残联加大了与中国农业银行的沟通协调力度，明确了相互责任，共同制定了《关于进一步做好康复扶贫贷款工作的意见》，使各级残联在与农业银行的工作协作中，既严格了工作纪律与程序，又调动了完成工作任务的主动性，推动了康复扶贫贷款工作的落实，两年贷款落实率分别为 89.8%和 84.2%。
在残疾人事业不断发展，取得举世瞩目成就的同时，我们也清醒地认识到农村残疾人扶贫工作面临着巨大的压力和困难。一是农村贫困残疾人群体数量大且有扩大趋势，如果依照国家新的贫困标准，按绝对贫困和相对贫困的说法，将分别在 1121万人和 851万人以上，总量将达到 2000万人，占全国残疾人总数的 25%，占农村残疾人总数的 34%。二是在农村残疾人优惠扶持政策实施方面，普遍存在着比取消农业税之前弱化的问题，现在农村残疾人已不能享受以往减征或免征农业税的优惠，对保障其基本生活及发展生产都产生很大困难。三是全国农村社会保障与救助体系发展极不平衡。在经济落后和欠发达地区，无法全覆盖的对农村贫困残疾人实施最低生活保障和救助。下大力气做好农村残疾人扶贫工作，改善贫困残疾人生活状况，确保完成“十一五”农村残疾人扶贫任务目标，已成为重要而紧迫的任务。
二、顺应国家信贷扶贫管理体制改革的大局，切实做好康复扶贫贷款管理改革工作
经国务院批准，国务院扶贫办在总结试点经验的基础上，从今年开始在全国全面改革扶贫贴息贷款管理体制。残疾人康复扶贫贷款管理，经商国务院扶贫办、财政部、中国人民银行同意，随国家扶贫贴息贷款管理体制改革一并实施。
康复扶贫贷款设立于 1992年，是国家用于农村贫困残疾人扶贫开发工作的一种特殊贷款种类，是信贷扶贫资金的重要组成部分。康复扶贫贷款主要扶持国家扶贫开发重点县以外的贫困残疾人脱贫增收，历经 15年，累计投放 82亿元。康复扶贫贷款总体按照国家指定金融机构政策性贷款的模式运作，先后易手农业银行、农业发展银行。对推动农村残疾人扶贫开发工作发挥了重要作用，解决了相当一部分贫困残疾人的脱贫问题。
随着残疾人扶贫工作的不断深入，市场经济对金融机构的运行要求，独家银行承担政策性贷款而产生的服务弱化，单纯追求项目利益的弊端凸显，康复扶贫贷款已逐渐失去真正扶持农村贫困残疾人的根本目的，对这一管理体制的改革已势在必行。这次康复扶贫贷款管理体制改革的内容主要体现在以下几方面。
1 、政府引导，市场运作 。今年开始，中央财政固定贴息标准和规模，引导相应贷款计划，并明确凡愿意参与残疾人信贷扶贫工作的各类银行业金融机构均可承担扶贫贴息贷款发放，打破了以往独家经营的垄断格局，其益处显而易见。我们可以根据贷款计划寻求有积极性、有服务能力、有良好合作意愿的金融机构开展康复扶贫贷款工作。
2 、下放管理权限，引入竞争机制。将康复扶贫贷款和贴息资金直接管理权限由中央下放到省，其中发放到贫困户的贷款和贴息资金的管理权限下放到县。贴息资金每年将由财政部按照中国残联提供的贴息资金分配计划下拨到各省财政厅，由各省残联具体组织实施。省级残联根据贴息资金和贷款规模做好商谈选择金融机构、确定贴息到户资金分配计划及实施县，贴息到户实施县也要做好选择承担到户贷款承贷的金融机构。康复扶贫贷款及贴息资金的使用和管理权限一并下放，其残疾人扶贫效益也统一由地方负责，通过绩效考核，逐级落实扶贫责任，推动残疾人扶贫工作落在实处。
中央不再指定专门金融机构承担康复扶贫贷款任务，通过引入竞争机制，由省（县）级残联选择任何愿意参与康复扶贫贷款工作的银行业金融机构承担贷款任务。承贷金融机构在残联确定的贫困残疾人名册和康复扶贫贷款项目库中自主选择独立审贷。竞争机制既体现残疾人联合会选择金融机构的主动权，同时也充分尊重金融机构的自主选择独立审贷权，双方都不能越俎代庖，这一机制有可能解决困扰我们多年的难题。下一步需要残联要认真做好的就是建立内容丰富的项目库，按照扶持贫困残疾人的需要，按照尽可能符合银行业金融机构贷款要求和标准的需要，不断完善、逐年积累，使我们的扶贫项目库能够成为开展康复扶贫贷款工作的可靠工具。
3、固定贴息水平，灵活贴息方式。
“十五”末到“十一五”期间，随着国家经济形势的变化，人民银行不断调整存贷款基础利率，银行利率的调整直接影响着康复扶贫贷款计划的落实规模。 2006 年，我们最后只安排 7 亿元左右， 2007 年，最后安排不到 7 亿元，就此问题我们两次向财政部报告，申请增加贴息资金，确保 8 亿元康复扶贫贷款规模。但由于贴息资金安排属预算内计划，且每年所需贴息资金数额并不很大，在财政部反而不好安排，因此这几年我们时刻关注银行利率的变化，担心影响康复扶贫贷款规模。这次改革按照国务院确定的方式，就是固定贴息水平，文件规定项目贷款固定贴息 3% ， 到户贷款固定贴息 5% ，不管人民银行基础利率如何变化，都保证 8 亿元康复扶贫贷款规模。从积极的方面看，对于我们保证贷款计划规模是有益处的，但是我们也要想到，如果贷款利率一路提高，特别是今年以来，我国经济通胀趋势明显，只能通过提高存款利率吸引货币回笼，这样会引发贷款利率的提高。但现在执行的低水平固定贴息，必然会影响使用贷款和放贷机构的积极性，我们开展康复扶贫贷款工作的困难将是很大的。当然，事物都是具有两面性，我们应该预先估计到工作中的困难，并千方百计把工作做在前面去解决问题，我们也应该分析到，银行业银根紧缩，控制贷款投放规模，一定会有一部分企业和机构希望争取贷款，因此我们还是有回转的工作空间，还是有做好工作的基础，关键是要有积极做好工作的决心和有效行动。
贴息方式的管理权限，这次改革也确定一并下放，贴息资金可采取直接或通过金融机构间接补贴给贫困户或项目实施单位，具体采取何种方式由各省、实施县自行确定，鼓励直接补贴到贫困户或项目实施单位。这项工作应该是属于财政部门的职责范围，但我们需要作认真的调查研究，究竟采取何种贴息方式，不仅要与财政部门协商，还要与放贷金融机构认真研究，能够安全回收贷款利息和本金，当然采取直补的形式好，可是在这一工作的过程中，残联承担何种角色，我们必须慎重。既不能全部推给财政部门放手不管，他们承担着众多的行政事务，不会做这些具体繁杂的服务工作，这样会影响到整个贷款落实。也不能残联大包大揽，直补资金到户到单位必须安全可靠，承贷金融机构放得出收得回，才不会找我们麻烦。这就要求我们具备，能够掌握真实情况，能够监督掌控，并且能够与有关部门协调配合，这样才能保证通过灵活的贴息方式落实康复扶贫贷款。
4、约束激励机制。
中央安排到省的贴息资金必须确保 50%用于到户贷款，这是国家整个扶贫信贷改革的基本原则，各地必须按照这个原则执行，这个约束机制不能突破。由于今年是此项工作开展的第一年，没有经验，对我们的服务能力也是一个检验，因此，如果没有完成到户贷款的投放任务，贴息资金可以结转下年使用，但决不能转移用作项目贷款贴息。
中央安排到省的贴息资金额度，将视各省上一年度扶贫贷款发放及贴息工作绩效进行调整。各省在安排贴息资金时，也要视各地贷款发放情况进行调整。依据绩效考评结果，贷款及贴息落实好的地区，将能得到提高计划额度的奖励和年度扶贫工作考核的表彰。此项激励措施，中国残联通过对各地的绩效考评结果要落实，各省也要采用这种方法来进行考评。
按照国家扶贫贴息贷款管理改革总体要求，康复扶贫贷款管理改革一并实施，我们要高度重视这次贷款管理改革工作，特别是在“十一五”中期，我们既要确保顺利将改革工作做好，同时又要确保“十一五”扶贫工作任务目标的完成，因此，各省要围绕改革这一中心，重点做好以下工作：
1 、积极向政府主管领导和扶贫开发领导小组汇报。按照改革文件的要求，尽快制定地方实施康复扶贫贷款管理体制改革的实施意见。地方实施意见既要遵循中央四部门文件的原则，同时也要体现地方政府对残疾人扶贫工作的政策支持。例如采取地方财政扶贫资金补贴的方式，提高扶贫到户贷款的贴息比例；地方增加财政贴息资金，扩大贷款规模等内容，要使实施意见政策措施务实，具有可操作性。
2 、要认真学习文件，组织系统培训，特别是对今年要承担贷款投放任务的地区进行专门培训，使大家尽快了解改革的具体要求和做法，结合本地区的实际，研究制定开展康复扶贫贷款改革工作的具体计划，保证改革工作的顺利进行。
3 、国家扶贫贴息贷款管理体制改革是在三年试点的基础上进行的，已经积累了一定经验。我们这次随着国家的改革一并进行，没有试点经验，特别是多年来康复扶贫贷款一直是按照项目贷款的模式运作，到户贷款投放没有成熟经验和模式，困难一定会很多。因此，要求各地要认真考察学习大扶贫试点经验，密切联系当地扶贫部门，争取支持与帮助。
4 、各地在改革中要创造性地开展工作。贷款落实工作中，重点扶持种养加中小型企业项目，到户贷款的投放，可以通过扶持能人大户、残疾人扶贫基地等方式，带动贫困残疾人户脱贫致富。要不拘形式，寻求适合帮扶贫困残疾人的扶贫方式，同时，要与社会帮扶责任制有机结合，广泛动员社会力量，开展残疾人扶贫。
三、加大工作力度，确保“十一五”残疾人扶贫任务目标的完成。
今年是“十一五”计划执行的关键一年，各地要采取有力措施，加大工作力度，完成年度扶贫工作目标，确保“十一五”残疾人扶贫整体任务目标的完成。重点要做好以下几项工作：
1、稳步推进康复扶贫贷款管理体制改革，力争实现贷款落实率达到75%以上。 完成贷款任务指标的要求，一是项目贷款力争全部落实，即贷款投放 5 亿元，占贷款总额的 62.5% 。二是到户贷款力争完成 40% 以上，即贷款投放 1.2 亿元。两项指标完成的总和，将达到贷款总量的 77.5% 。各地要按照以上提出的目标，结合本省 2008 年康复扶贫贷款分配计划，认真研究，制定措施，切实保证做好贷款落实工作，并在落实贷款工作中，积累经验，开拓思路，为今后更扎实有效的开展工作奠定基础。
2、强化扶贫效益，加大帮扶力度，扩大扶持贫困残疾人受益面。 各地要坚持残疾人扶贫开发到户到人的方针，以能够直接解决贫困残疾人温饱的种养加业为重点，注重扶贫效益。要因地制宜，选择与地方支柱产业相配套，兼顾残疾人特点的扶贫项目，积极推行“公司加农户”和订单农业，通过适宜的扶贫方式，为残疾人发展生产提供有效服务。要拓展扶贫工作新方式，加快建立一批集安置就业、辐射带动、示范培训和提供信息为一体的扶贫基地，并引导不同地区以扶贫基地建设为载体，整合社会资源及社会化服务机构，加大对贫困残疾人开展实用技术培训、劳动力转移培训和就业安置工作。各地要将残疾人扶贫纳入政府工作目标责任制管理和工作考核范围，层层签订扶贫责任书。要动员社会各界开展“万人结对，扶贫帮困”和“万户种养，共奔小康”等形式的帮扶活动。总之，各地要采取多种形式开展扶贫工作，提高扶持贫困残疾人受益面。关于取消农业税后，针对农村贫困残疾人的优惠政策，各地要作为一项重要工作来抓，认真研究新办法和新举措，通过优惠政策的扶持，促进残疾人扶贫工作的发展。
3、狠抓落实，全力做好农村贫困残疾人危房改造项目。 今年下达农村贫困残疾人危房改造任务 6.71万户，各地要加大资金投入，制定有效的帮扶措施和优惠政策，狠抓落实。坚持危房改造与扶贫开发工作相结合，解决永久居住的同时兼顾贫困残疾人生产生活条件的改善；坚持危房改造与其他社会公益项目相结合，要将危房改造项目纳入当地扶贫部门移民搬迁、民政部门安居工程、灾后重建等项目中，捆绑运作，同步实施。进一步动员社会力量积极参与支持危房改造项目，确保本省危房改造年度任务的顺利完成。
4、加强数据库管理，提高工作质量。 康复扶贫贷款和农村贫困残疾人危房改造项目实行数据库管理已经 4年多了，我们通过数据库管理提高了工作的实效性，对于进一步研究解决工作中的问题，提出相应的政策措施发挥了重要作用。但从目前各省报送的数据情况看，存在诸多问题，例如数据项填报不全，数据报送不及时，数据中的图片弄虚作假，甚至一个县的危房改造后的照片是完全相同的。我们采取这种方式管理项目是残疾人事业发展的必然趋势，是提高项目管理水平的重要举措，更是提高工作质量，增强可信度的必要工具。因此，各地务必要提高认识，重视这项工作；克服困难，全力做好这项工作。实际工作中要按照中国残联关于项目数据库管理的有关要求，夯实数据库管理的基础性工作，也就是要做到数据采集真实准确，数据录入传输及时有效，要在规定的时间里必须将数据及时传送至中国残联。我们会将各省数据报送的时间和数据的质量作为每年残疾人扶贫工作考核的重要指标进行评价，并与下一年度各项计划指标分配挂钩进行调整。另外，随着工作内容的变化，我们也会对数据管理进行适当修订，在流程上更加简便。
同志们，今年残疾人扶贫工作责任重大，任务艰巨。康复扶贫贷款管理体制的改革、农村贫困残疾人危房改造项目等重要工作都直接关系到贫困残疾人的基本生活和可持续发展，关系到残疾人扶贫事业的稳步推进。让我们紧密团结在以胡锦涛为总书记的党中央周围，深入贯彻《中共中央、国务院关于促进残疾人事业发展的意见》，以高度的责任感和使命感，齐心协力，扎实工作，为全面完成“十一五”残疾人扶贫工作目标而努力奋斗！
